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🏛️ Osservatorio italiano sul Dibattito Pubblico nelle infrastrutture

Il Dibattito Pubblico
nelle grandi opere in Italia

Normativa · Processi partecipativi · Governance territoriale · Troisi Ricerche

Il dibattito pubblico è uno strumento di partecipazione e confronto che consente a cittadini, stakeholder e istituzioni di discutere le scelte sulle grandi infrastrutture. Disciplinato dal DPCM 76/2018 (art. 22 D.Lgs. 50/2016). Analisi e approfondimenti sviluppati da Andrea Troisi e Troisi Ricerche.

DPCM 76/2018 Art. 22 D.Lgs. 50/2016 PNRR Grandi opere Governance territoriale Processi partecipativi
Dati chiave · Dibattito Pubblico Italia
2018
DPCM 76/2018 in vigore
Attuazione art. 22 D.Lgs. 50/2016
4 mesi
Durata massima dibattito
+ 2 mesi proroga · art. 5 DPCM
500 mln€
Soglia opere stradali/ferroviarie
Allegato 1 DPCM 76/2018
30 gg
Durata ridotta per PNRR
Art. 46 D.L. 77/2021
Definizione
Cos'è il Dibattito Pubblico

Il dibattito pubblico è un processo di informazione, partecipazione e confronto tra istituzioni, cittadini e portatori di interesse finalizzato alla valutazione delle grandi opere infrastrutturali. Consente di discutere pubblicamente l'opportunità di un'opera, le alternative progettuali e gli impatti sociali, economici e ambientali.

Lo strumento si svolge nelle fasi iniziali della progettazione — quando le decisioni possono ancora essere modificate — e non è vincolante per il decisore pubblico, ma alimenta la legittimità e la qualità delle scelte.

È ispirato al modello francese del débat public, introdotto dalla legge Barnier nel 1995. In Italia è disciplinato dal DPCM n. 76 del 10 maggio 2018, che attua l'art. 22 del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 50/2016). La prima esperienza italiana risale al 2009 a Genova, con il dibattito sulla Gronda Autostradale.

Le analisi e i modelli di governance territoriale sviluppati da Andrea Troisi e Troisi Ricerche integrano strumenti di partecipazione pubblica, analisi statistica e indicatori territoriali per supportare decisioni pubbliche più trasparenti e condivise.

Obiettivi del dibattito pubblico
Aumentare la trasparenza delle decisioni pubbliche sulle infrastrutture
Coinvolgere le comunità locali prima che le scelte siano irreversibili
Raccogliere osservazioni, proposte e contributi di cittadini e stakeholder
Ridurre i conflitti territoriali e le impugnazioni amministrative strumentali
Migliorare la qualità progettuale e l'accettabilità sociale delle opere
Dibattiti pubblici in Italia · fasi operative
Fonte: CNDP · Audizione Parlamentare, febbraio 2023
2018 – 2020 DPCM in vigore Commissione NON ancora istituita 0 → DM 627/2020 istituisce la CNDP gen. 2021 – feb. 2023 1° biennio operativo CNDP 18 dibattiti avviati · 9 conclusi · 9 in corso 2021 → oggi · Spinta PNRR Art. 46 D.L. 77/2021 Soglie ridotte per opere PNRR/PNC Durata max: 30 giorni (vs 4 mesi) Poteri sostitutivi alla Commissione D.Lgs. 36/2023 rafforza il coordinamento con VIA e conferenza di servizi → In forte crescita
Fonte: Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico (CNDP) · Audizione Senato, febbraio 2023 · Elaborazione Troisi Ricerche
I 18 dibattiti del 1° biennio · stato e settori
Fonte: CNDP · Audizione Parlamento 2023 · Sito MIT · gov.it
18 totale
9 conclusi
9 in corso (feb. 2023)
Esempi di dibattiti avviati · Fonte: sito MIT/CNDP
🚆Nuova linea ferroviaria AV Salerno – Reggio Calabria
🚆Linea Roma – Pescara · Lotti 1 e 2 raddoppio
🚆Linea Orte – Falconara · Raddoppio Lotto 2
🛣️ANAS · Collegamento A2 – SS18 ad Agropoli
🛣️ANAS · Itinerario Gela – Agrigento – Castelvetrano
🛣️SS 16 Adriatica · Variante tangenziale di Bari
+ altri 12 dibattiti su opere ferroviarie, stradali e infrastrutturali
Quadro normativo
La normativa sul dibattito pubblico in Italia

Dal modello francese del 1995 all'obbligo italiano del 2018, fino all'estensione al PNRR. Un percorso normativo che rende il dibattito pubblico strumento centrale nella governance delle grandi opere.

1995
Francia
Loi Barnier · Francia
Nasce il débat public francese · CNDP
La legge Barnier istituisce la Commission Nationale du Débat Public, organo indipendente che gestisce la partecipazione sui grandi progetti. Durata 4 mesi, "quaderni del dibattito", bilancio conclusivo. È il modello di riferimento per tutta l'Europa.
Modello di riferimento
2007
Toscana
L.R. Toscana n. 69/2007 · poi L.R. 46/2013
Prima disciplina regionale italiana
La Regione Toscana anticipa il legislatore nazionale con legge sul dibattito pubblico, istituendo un'Autorità Regionale indipendente. Soglia: opere pubbliche e private > 50 mln€, con riduzione al 50% per opere di rilevanza regionale tra 10 e 50 mln€.
Pioniera regionale
2009
Italia
Prima esperienza nazionale
Gronda Autostradale di Genova
Prima applicazione italiana del modello francese, in assenza di legge nazionale. 14 incontri pubblici su 5 tracciati, forum online, "quaderni degli attori". Un modello che ha ispirato la normativa nazionale e dimostrato che il dibattito preventivo riduce i conflitti e i ricorsi amministrativi.
Prima esperienza italiana
2016
D.Lgs.
D.Lgs. 18 aprile 2016 n. 50 · Codice dei Contratti Pubblici
Art. 22 — Il dibattito pubblico entra nel Codice degli Appalti
Il Codice dei Contratti Pubblici introduce formalmente il dibattito pubblico (art. 22 — "Trasparenza nella partecipazione di portatori di interessi e dibattito pubblico"), rimandando a un decreto attuativo per le modalità operative, le soglie e le tipologie di opere.
Obbligo introdotto
2018
DPCM
DPCM 10 maggio 2018 n. 76
Il decreto attuativo · Operativo · Regola tutto
Finalmente operativo il decreto che definisce: opere soggette (Allegato 1), Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico (MIT), ruolo del Coordinatore indipendente, fasi del processo (indizione → dossier → incontri → relazione → dossier finale), durata massima 4 mesi.
Obbligo pienamente operativo
2021
PNRR
Art. 46 D.L. 77/2021 · Decreto Semplificazioni PNRR
Estensione al PNRR · Soglie ridotte · Tempi dimezzati
Il dibattito pubblico viene esteso alle opere finanziate con risorse PNRR e PNC, con soglie inferiori alle ordinarie. La durata massima scende a 30 giorni e tutti i termini del DPCM 76/2018 sono ridotti della metà. In caso di inosservanza, la Commissione esercita poteri sostitutivi.
PNRR · Tempi dimezzati
2023
Nuovo cod.
D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 · Nuovo Codice dei Contratti Pubblici
Il dibattito pubblico nel nuovo codice · Confermato e rafforzato
Il nuovo Codice conferma e rafforza l'istituto, migliorando il coordinamento con le procedure di VIA, con la conferenza di servizi e con il sistema PNRR. Gli esiti del dibattito pubblico sono valutati nella conferenza di servizi. Lo strumento diventa parte ordinaria della governance infrastrutturale.
Confermato e rafforzato
Il processo
Come funziona il dibattito pubblico

Il dibattito pubblico si articola in fasi definite dalla normativa — dal dossier di progetto alla decisione motivata dell'amministrazione. Ogni fase ha tempi e attori precisi.

01
Pubblicazione del dossier di progetto
L'amministrazione pubblica il dossier che descrive il progetto, le alternative progettuali e gli impatti attesi. Da questo momento decorrono i termini del dibattito.
Art. 7 DPCM · entro 90 gg dall'indizione
02
Nomina del Coordinatore indipendente
Il coordinatore — figura terza rispetto al proponente — progetta e gestisce il dibattito. Elabora il calendario degli incontri e il piano di comunicazione. Non può risiedere nel territorio interessato.
Art. 6 DPCM · comprovata esperienza in processi partecipativi
03
Incontri pubblici e consultazioni
Incontri di informazione, approfondimento e gestione dei conflitti nei territori interessati. Partecipano cittadini, associazioni, enti locali, imprese, portatori di interesse organizzati.
Art. 8 DPCM · max 4 mesi (30 gg per PNRR)
04
Raccolta e classificazione dei contributi
Ogni contributo viene registrato, classificato per tema e stakeholder, e pubblicato. La trasparenza è obbligatoria: nulla può essere omesso o modificato rispetto a quanto dichiarato in sede pubblica.
Art. 8 DPCM · trasparenza e imparzialità obbligatorie
05
Relazione conclusiva del Coordinatore
Entro 30 giorni dalla chiusura, il coordinatore redige la relazione: sintesi imparziale dei temi emersi, posizioni degli stakeholder, questioni aperte, raccomandazioni al proponente.
Art. 9 c.1 DPCM · entro 30 gg dalla chiusura
06
Dossier finale e decisione motivata
Entro 2 mesi, l'amministrazione pubblica il dossier conclusivo indicando le modifiche apportate al progetto e come ha tenuto conto degli esiti. Alimenta la VIA e la conferenza di servizi.
Art. 9 c.2 DPCM · entro 2 mesi dalla relazione
Schema del processo · DPCM 76/2018
Progetto di fattibilità Amministrazione proponente Pubblicazione dossier Art. 7 DPCM · entro 90 gg Avvio dibattito · Coordinatore Piano comunicazione · Calendar Incontri e consultazioni max 4 mesi · 30 gg PNRR Relazione del Coordinatore Sintesi imparziale · entro 30 gg Dossier conclusivo PA Decisione motivata · entro 2 mesi Progettazione definitiva VIA · Conferenza servizi · Appalto
Chi partecipa
Gli attori del dibattito pubblico

Il dibattito pubblico coinvolge una pluralità di soggetti con ruoli e responsabilità distinte. Il processo è coordinato dalla Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico, istituita presso il MIT.

🏛️
Commissione Nazionale (CNDP)
Organo indipendente istituito presso il MIT. Monitora il corretto svolgimento, propone raccomandazioni metodologiche, garantisce informazione e trasparenza. Esercita poteri sostitutivi in caso di inosservanza della PA.
Art. 4 DPCM 76/2018
🏗️
Amministrazione proponente
La stazione appaltante o l'ente aggiudicatore che promuove l'opera. Indice il dibattito, pubblica il dossier di progetto, nomina il coordinatore e redige il dossier conclusivo con le motivazioni delle scelte.
Art. 5 DPCM · Art. 22 D.Lgs. 50/2016
👤
Coordinatore del dibattito
Figura terza e indipendente, di comprovata esperienza nei processi partecipativi. Progetta e gestisce il dibattito, redige la relazione conclusiva imparziale, segnala anomalie alla Commissione Nazionale.
Art. 6 DPCM · Non può risiedere nel territorio interessato
👥
Cittadini ed elettori
Partecipano direttamente e possono richiedere l'indizione del dibattito: almeno 50.000 elettori nei territori interessati, oppure 1/3 dei cittadini per comuni montani e isole con ≤ 100.000 abitanti.
Art. 3 c.3 DPCM
🤝
Associazioni e stakeholder
Portatori di interesse organizzati: associazioni di categoria, ambientaliste, comitati locali, ordini professionali, imprese del territorio. Contribuiscono con osservazioni tecniche e proposte progettuali alternative.
Art. 8 DPCM · partecipazione aperta
🏢
Enti locali territoriali
Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni possono richiedere l'indizione del dibattito (anche unitamente, se rappresentativi di almeno 100.000 abitanti). Devono pubblicare gli avvisi entro 7 giorni.
Art. 3 c.3 · Art. 5 c.4 DPCM
Ambito di applicazione
Opere soggette al dibattito pubblico

L'Allegato 1 del DPCM 76/2018 elenca le tipologie di opere soggette all'obbligo con soglie dimensionali. I parametri sono ridotti del 50% per siti UNESCO, parchi nazionali e aree marine protette.

🛣️
Infrastrutture stradali
Soglia: 500 mln€
SS 106 Ionica, A12 Tarquinia–S.Pietro in Palazzi, Roma-Latina, SS 4 Salaria, SS 675 Umbro-Laziale, e altre strade strategiche nazionali elencate nell'Allegato 1.
🚆
Infrastrutture ferroviarie
Soglia: 500 mln€
Linea Fortezza–Verona, Venezia–Trieste, Pescara–Bari, Roma–Pescara, Napoli–Bari, AV/AC Palermo–Catania–Messina e altri potenziamenti tecnologici e infrastrutturali.
💧
Infrastrutture idriche
Soglia variabile
Dighe, acquedotti strategici, messa in sicurezza. Lago d'Idro, Peschiera, Maccheronis, Monti Nieddu, MedauAingiu, Cantoniera sul Tirso e altri sistemi idrici nazionali.
Opere PNRR e PNC
Soglie ridotte · 30 gg max
Per le opere finanziate con risorse PNRR e PNC le soglie sono inferiori alle ordinarie. La durata massima del dibattito scende a 30 giorni e tutti i termini DPCM sono dimezzati.
🌿
Aree sensibili · -50% soglie
Soglie dimezzate
Per opere in siti UNESCO, zone tampone UNESCO, parchi nazionali/regionali e aree marine protette, le soglie dimensionali dell'Allegato 1 sono ridotte del 50% (art. 3 c.2 DPCM).
🏗️
Grandi opere strategiche
Su richiesta
Per opere tra ½ e ⅔ della soglia, il dibattito può essere richiesto da Ministeri, Regioni, Comuni (almeno 100.000 ab.) o 50.000 elettori. La PA può anche indirlo di propria iniziativa.
⏱️ Tempi e scadenze principali del processo · DPCM 76/2018
90 gg
Pubblicazione dossier
Dalla comunicazione alla Commissione
4 mesi
Durata dibattito
+ 2 mesi di proroga possibili
30 gg
Relazione coordinatore
Dalla chiusura del dibattito
2 mesi
Dossier conclusivo PA
Dalla relazione del coordinatore
Strumenti digitali per il dibattito pubblico
Piattaforme digitali e partecipazione pubblica

Le piattaforme digitali hanno ampliato le possibilità di partecipazione, consentendo di raccogliere contributi, gestire forum di discussione e analizzare le posizioni degli stakeholder su larga scala.

La complessità dei processi partecipativi legati alle grandi opere ha reso necessario lo sviluppo di strumenti digitali per l'organizzazione, la gestione e l'analisi dei contributi di cittadini e stakeholder.

Una piattaforma per il dibattito pubblico deve garantire: gestione di più progetti contemporaneamente, tracciabilità di ogni contributo, classificazione per tema e stakeholder, output conformi al DPCM 76/2018 (relazione conclusiva del coordinatore, dossier finale).

Il ruolo degli esperti in processi partecipativi è fondamentale: il coordinatore del dibattito — figura obbligatoria per legge — deve possedere comprovata esperienza nella gestione di processi partecipativi, nella pianificazione infrastrutturale e nella mediazione dei conflitti territoriali.

Le analisi e i modelli di governance territoriale sviluppati da Andrea Troisi e Troisi Ricerche integrano strumenti di partecipazione pubblica, analisi statistica e indicatori territoriali per supportare decisioni pubbliche più trasparenti e condivise — dall'analisi degli stakeholder alla redazione del report finale conforme alla normativa.

Verba Manent
Verba Manent
La nostra piattaforma per il dibattito pubblico
Piattaforma digitale configurabile per la gestione dei processi partecipativi e dei dibattiti pubblici. Multi-progetto, conforme al DPCM 76/2018, con output pronti per la relazione conclusiva del coordinatore.
Multi-progetto
Tagging contributi
Timeline partecipativa
Output conformi DPCM
Gestione attori e ruoli
Aree di discussione
Troisi Ricerche TenderCoop Ti Quadro
Accedi alla piattaforma ↗
Esperienze italiane ed europee
Casi studio di dibattito pubblico

Le principali esperienze italiane ed europee dimostrano l'importanza di coinvolgere i cittadini prima che le decisioni siano irreversibili — e il valore del dibattito preventivo nel ridurre conflitti e contenziosi.

Francia · 1995 → oggi
Il débat public francese · CNDP
Il modello originario: la Commission Nationale du Débat Public gestisce dibattiti su grandi infrastrutture. Durata 4 mesi, "quaderni del dibattito", bilancio conclusivo pubblico. Anche 60 deputati, 60 senatori o 500.000 cittadini UE residenti possono richiederlo al governo.
Modello di riferimento
Italia · 2009
Gronda Autostradale di Genova
Prima esperienza italiana, senza legge nazionale. 14 incontri pubblici su 5 tracciati alternativi, forum web, "quaderni degli attori". Ha dimostrato che il dibattito preventivo riduce i ricorsi amministrativi e aumenta l'accettabilità sociale. Un modello che ha ispirato il DPCM 76/2018.
Prima esperienza italiana
Italia · 2021
Diga Foranea del Porto di Genova
Esperienza conclusa con dossier esaustivo (febbraio 2021) dall'Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure. Ha coinvolto stakeholder portuali, associazioni ambientaliste e comunità costiere. Prima esperienza completa post-DPCM 76/2018.
Post DPCM 76/2018
Toscana · 2013 → oggi
Regione Toscana · L.R. 46/2013
Pioniera italiana con propria legge regionale. L'Autorità Regionale ha avviato dibattiti su porto di Livorno, cave di Gavorrano e ponte sull'Arno. Soglia: 50 mln€ per opere pubbliche. Il modello toscano ha ispirato molte disposizioni del DPCM 76/2018.
Disciplina regionale
Francia · 2009
Débat public: Ligne à Grande Vitesse Sud Europe Atlantique
Uno degli esempi più citati di débat public francese applicato alle ferrovie ad alta velocità. 68 incontri pubblici, 1.200 contributions di stakeholder, bilancio conclusivo dettagliato. Ha portato a modifiche significative del tracciato.
Alta velocità
Italia · PNRR · 2021–2026
Dibattito pubblico nelle opere PNRR
L'art. 46 del Decreto Semplificazioni ha aperto una nuova stagione. Grandi opere PNRR richiedono processi partecipativi accelerati (30 gg) ma strutturati, con la Commissione Nazionale che esercita poteri sostitutivi in caso di inosservanza della stazione appaltante.
PNRR · In corso
Chi siamo
Il team dietro Verba Manent e questo osservatorio

Verba Manent nasce dall'incontro di tre competenze complementari: la metodologia statistica di Troisi Ricerche, l'expertise normativa di TenderCoop e la capacità tecnologica di Ti Quadro.

Troisi Ricerche
Ideatore · Metodo statistico e governance territoriale
Troisi Ricerche
Istituto di ricerca statistica fondato da Andrea Troisi nel 2006. Porta in Verba Manent il metodo scientifico per l'analisi dei contributi, la mappatura degli stakeholder, gli indicatori territoriali e l'elaborazione degli esiti del dibattito. TÜV ISO 9001:2015. Bari · Roma · Milano.
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Cooperativa specializzata in contrattualistica pubblica e appalti. Porta in Verba Manent la profonda conoscenza del Codice dei Contratti, del DPCM 76/2018 e delle procedure di dibattito pubblico — garantendo la piena conformità normativa della piattaforma e del processo.
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Ti Quadro Srl
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Ti Quadro Srl
Società tecnologica che ha progettato e sviluppato la piattaforma Verba Manent. Ha trasformato il concept di Troisi Ricerche e TenderCoop in uno strumento digitale scalabile, configurabile e conforme — gestendo architettura software, UX e infrastruttura.
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La galassia Troisi Ricerche
Un ecosistema integrato di governance territoriale

Questo osservatorio fa parte di un ecosistema di strumenti per l'analisi, la misurazione e la governance del territorio italiano — sviluppato da Troisi Ricerche e dai suoi partner.

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